El Pacto sobre Migración y Asilo fue presentado finalmente por la Comisión Europea el pasado 23 de septiembre de 2020 tras estar previsto para principios de año. El documento dibuja las líneas maestras de la política de inmigración común para superar los problemas del sistema y mejorar la respuesta dada a la llamada crisis de refugiados de 2015 que se ha mostrado a todas luces insuficiente. Conviene no olvidar que el Pacto es la propuesta de la Comisión y requiere aún todo un iter de aprobación y consenso en los diversos mecanismos (el Pacto se acompaña de un anexo con las fechas proyectadas de implementación de cada medida). La Comunicación incluye diversas propuestas legislativas y no legislativas. Además del Reglamento de Gestión Migratoria y de Asilo, que es quizá para este breve análisis el texto que más nos interesa, se incluyen propuestas como el Reglamento para situaciones de crisis y fuerza mayor, o el Reglamento para los procedimientos de cribado (pre-screening). Merece mencionarse la desaparición del sistema fracasado de cuotas obligatorias de reasentamiento y la opción ahora propuesta por una solidaridad obligatoria flexible en la que ningún Estado Miembro contribuirá en principio de manera desproporcionada.
Nos centraremos en las siguientes líneas en los aspectos más llamativos a nuestro juicio para analizar su potencialidad de aplicación en el caso español más latente, la situación en las Islas Canarias.
El Pacto se presentó como un nuevo comienzo en materia migratoria, incluyéndose en las propuestas reformas legislativas y documentos no vinculantes. Sin embargo, es cuestionable hasta qué punto las propuestas son completamente nuevas o simplemente una versión remodelada de las herramientas ya existentes. Margaritis Schinas, Vicepresidente de la Comisión, presentó el Pacto como una “casa de tres plantas”. La primera planta se centraría en las asociaciones y acuerdos con terceros países para mejorar la gestión migratoria y en definitiva mantener a las personas en sus países a través de programas de desarrollo y la lucha contra las llamadas “causas profundas de la inmigración”. El segundo piso se centraría en mejorar y fortalecer la gestión de las fronteras exteriores. En virtud del Nuevo Pacto, todas las llegadas estarán sujetas a un exhaustivo control de seguridad, salud e identidad. La idea subyacente es derivar de manera rápida a las personas al procedimiento adecuado a su situación.
El primer avance a examinar es el llamado procedimiento acelerado en frontera. Siguiendo la propuesta del Pacto cualquier persona que llegue de manera irregular a las fronteras exteriores de la UE, será identificada mediante el registro de huellas dactilares y sometida a un examen de salud en un plazo de cinco días. Pasado ese plazo la persona será derivada al procedimiento correspondiente de asilo o retorno. Si ya el plazo de cinco días parece a todas luces imposible de conseguir, vistas las ineficiencias del sistema, el plazo de 12 semanas establecido para dilucidar la solicitud de asilo, tampoco parece, a priori, asumible por los sistemas nacionales de asilo. La propuesta también añade que en los casos en los que la persona ostente una nacionalidad con una ratio de concesión de solicitudes de protección inferiores al 20%, se expedirá a la vez la denegación del proceso de asilo y la orden de retorno (art. 35 bis de propuesta modificada del Reglamento del Parlamento Europeo y del consejo por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional). Esta última propuesta arroja serias dudas sobre la protección judicial efectiva, la existencia de un recurso efectivo ante la denegación y la individualización requerida de los expedientes de asilo.
El segundo avance a analizar es el llamado retorno patrocinado como una de las herramientas innovadoras para mejorar el sistema europeo de retorno. La Comisión es consciente de las bajas ratios de retorno y busca por tanto dar un revulsivo al sistema que produzca un mayor número de retornos y de manera más eficiente. La mejora en el retorno es bidireccional; es igualmente necesario tanto unas estructuras más fuertes dentro de la UE como una cooperación más eficaz con terceros países en materia de retorno y readmisión. Es por ello que en la propuesta se articula una refundición de la Directiva de Retorno y se hace especial hincapié en el papel de FRONTEX (ahora Agencia Europea de Fronteras y Costas). Explicamos a continuación en qué consiste la propuesta de retorno patrocinado recogida en el artículo 55 del Reglamento propuesto sobre gestión de asilo y migración. Este instrumento, basado en una hipotética solidaridad voluntaria, consiste en el compromiso de un Estado miembro a apoyar a otro Estado miembro que se encuentra bajo presión migratoria para llevar a cabo el retorno de personas en situación irregular. La idea que subyace es dar una alternativa a la falta de solidaridad en la acogida de refugiados, ya atestiguada en especial en los países del grupo de Visegrado, y crear una especie de solidaridad a la carta. Así los países de la UE que no quieran trasladar refugiados a su territorio, tendrían la opción de patrocinar el retorno de los que no tienen derecho a quedarse en otro Estado miembro.
¿En qué consiste el patrocinio? El Estado miembro patrocinador proporcionaría, por ejemplo, asesoramiento en materia de retorno y reintegración a los nacionales de terceros países en situación irregular, garantizaría la entrega de un documento de viaje válido, ayudaría con el retorno voluntario o lideraría el diálogo con terceros países para facilitar la readmisión. Sin embargo, cuando un Estado miembro se comprometa a ofrecer patrocinio de retornos y los nacionales de terceros países en situación irregular que sean objeto de una decisión de retorno emitida por el Estado miembro beneficiario no retornen o sean expulsados en un plazo de ocho meses, el Estado miembro patrocinador del retorno trasladará a las personas en cuestión a su propio territorio. Esta última disposición de la propuesta genera reticencias incluso antes de la aprobación del mecanismo. En caso de que un Estado miembro que se haya comprometido no ejecute el retorno en ocho meses, tendrá que reubicar a las personas en su territorio, y este hecho condicionante no es recibido, de entrada, con buenos ojos en un sistema que además se propone de solidaridad voluntaria. Quizá podría haberse tomado en mayor consideración, para construir una solidaridad más sustancial, lo sucedido con el mecanismo de reubicación y lo dictado a tal efecto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los casos contra Polonia, Hungría y la República Checa[1]. De hecho, en opinión del Tribunal, los gobiernos de estos países incumplieron el principio de cooperación leal y el reparto equitativo de responsabilidades al no ejecutar las cuotas establecidas.
Breve referencia a la situación en Canarias.
Según Frontex, más de 22.600 personas llegaron al archipiélago por la ruta migratoria de África Occidental durante 2020 mientras que en enero de 2021 la Agencia notifica casi 1.300 llegadas. Dejando a un lado el debate sobre la necesidad de una operación contra la trata y tráfico de personas, o el debate sobre el régimen de Salvamento y Rescate en el mar, es necesario arrojar algo de luz sobre el proceso a seguir una vez se produce una llegada irregular a territorio canario. Aplicando en términos hipotéticos el propuesto procedimiento en frontera, se debe registrar, tomar huellas, identificar a las personas migrantes y realizar un examen de salud en un plazo de 5 días. Tras este plazo debiera canalizarse a la persona hacia el proceso adecuada de solicitud de protección internacional o apertura de expediente de retorno. La realidad sin embargo no se ciñe a la literalidad, pues en el archipiélago se acumulan expedientes de asilo pendientes, decisiones de retorno sin ejecutar y personas sin un procedimiento administrativo de ningún tipo abierto.
Los solicitantes de asilo, en principio merecedores de unas condiciones de acogida y protección especiales, deben ser derivados a un centro de acogida humanitaria en régimen abierto y pueden, como ha defendido el Tribunal Supremo desplazarse por el territorio español[2]. Existen serias dudas de que la situación de los solicitantes en Canarias se adecúe a los estándares previstos a la luz de las recientes noticias. Los retornos o expulsiones no pueden producirse de manera automática, no opera en territorio canario una suerte de devoluciones en caliente. El lento proceso de retorno o expulsión responde a la existencia o no de acuerdos bilaterales de readmisión entre España y los países de origen. Si bien es cierto que existen acuerdo de readmisión firmados por la UE con terceros países, ninguno de ellos es principal país de origen de las personas que llegan a Canarias. El Estado español ha suscrito acuerdos formales de readmisión como es el caso de Mauritania y ha cerrado otro tipo de acuerdos llamados informales en la forma de “memorandos de entendimiento”, que no son publicados de manera oficial, pero son igualmente directrices bilaterales de cooperación. Este tipo de acuerdo informal se ha cerrado con países importantes como Senegal o Marruecos.
Volviendo a conectar la situación con las propuestas del Pacto, ¿cómo podrá el retorno voluntario ayudar a la situación en Canarias? La respuesta es sin duda una cuestión compleja y dependiente del juego político europeo (interno y externo), pero un buen enfoque puede ayudar a aligerar la presión asistencial. Si finalmente entra en funcionamiento, varios estados europeos pueden financiar y patrocinar los retornos a sus países de origen de estas personas. Sin embargo y como ya se ha mencionado varias veces, el mecanismo es puramente voluntario y basado en la solidaridad, concepto bastante denostado en la Europa actual. A todas luces la situación canaria necesita financiación y apoyo por parte de sus socios europeos, ya sea en forma de cofinanciación en el patrullaje de costas, la financiación del sistema de asilo y retorno o la reubicación de personas. Canarias corre si no el riesgo de convertirse en la nueva Lesbos, una gran masa de tierra (territorio europeo no se olvide) de la que solo unos pocos agraciados pueden salir y donde el derecho lento pero efectivo, no encuentra su tan preciada contraparte, la ejecución de expedientes.
En todo caso no son pocas las voces que llevan meses alertando de la situación extrema de los migrantes en las islas, la falta de una gestión integral y efectiva que ataje, no ya el problema de la inmigración irregular si no el limbo jurídico y personal en el que se encuentran estas personas. Para aplicar la gestión más eficiente y rápida que busca promover el Pacto serán necesarios grandes consensos, modificaciones y desde luego mayores flujos de financiación y atención directa.
Recuérdese, por último, el dictamen de Consejo Económico y Social Europeo[3] donde la propia institución alerta de que el procedimiento fronterizo entraña el riesgo de que se reduzcan las salvaguardias y de que aumenten la detención o circunstancias similares a las de la detención. Igualmente, y contraviniendo lo dictado por el TS, el nuevo proceso propuesto propone que las solicitudes de asilo presentadas en las fronteras exteriores se evalúen de manera acelerada y no confieran un derecho automático a entrar en su territorio. Es probable que estos procedimientos creen problemas importantes en los emplazamientos previos a la entrada, que deben estar preparados para acoger a un número significativo de personas. Esta última afirmación del Comité aplica plenamente a Canarias que, si los Reglamentos son finalmente aprobados, deberá estar preparada para mantener el nivel alto de llegadas y presión asistencial.
Fuentes empleadas
– COMISIÓN EUROPEA, ‘Migration and Asylum Package: New Pact on Migration and Asylum Documents Adopted on 23 September 2020.
– COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, DICTAMEN (SOC/649) Un nuevo Pacto sobre Migración y Asilo.
– TRAUNER F., SUNDBERG DIEZ O. “EU return sponsorships: High stakes, low gains?”, Discussion paper european migration and diversity programme. Documento Online.
– Sentencias citadas del TJUE y el TS.
[1] TJUE, Sentencia acumulada C-715/17 Comisión/Polonia, C-718/17 Comisión/Hungría y C-719/17 Comisión/República Checa
[2] La más reciente: Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección cuarta) del Tribunal Supremo en su sentencia n.º 173/2021, pero ya se pronunció en el mismo sentido en sentencias de 29 de julio, n.º 1130/2020 y n.º 1128/2020.
[3] COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, DICTAMEN (SOC/649) Un nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo [COM(2020) 609 final]
Elsa Fernando Gonzalo
Doctoranda en Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Personal Investigador en Formación (JCYL) en la Universidad de Salamanca. Graduada en Derecho y Máster en Protección internacional de Derechos Humanos por la Universidad de Alcalá de Henares. Contacto en elsafergon@usal.es
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